Porównanie postanowień przepisów polskich w zakresie PZA i systemu bezpieczeństwa z wymaganiami UE – zalecenia i wnioski

Porównanie postanowień przepisów polskich w zakresie PZA i systemu bezpieczeństwa z wymaganiami UE – zalecenia i wnioski

Podsumujmy na wstępie wymagania Dyrektywy Seveso II odnoszące się do MAPP:
  • MAPP w zakładach obu kategorii, tj. zarówno w ZZR, jak i w ZDR, musi spełniać takie same wymagania, ustalone w Załączniku III.

Ogólne wymagania dotyczące polityki zapobiegania awariom,
czyli programu działań i systemu zarządzania bezpieczeństwem,
są jednakowe dla obu kategorii zakładów, to jest dla ZZR oraz ZDR.


  • Z punktu (b) Załącznika III (dotyczącego obu kategorii zakładów) wynika, co następuje:

System zarządzania bezpieczeństwem (system bezpieczeństwa)
stanowi niezbędne i obowiązkowe narzędzie do opracowania, wdrażania,
stałego wykonywania oraz nadzorowania realizacji w zakładzie
polityki (programu) zapobiegania awariom


  • Według Dyrektywy Seveso II, MAPP oraz system bezpieczeństwa stanowią jedną całość i w jednakowym stopniu dotyczą ZZR oraz ZDR:

Program zapobiegania awariom i system zarządzania bezpieczeństwem
stanowi jedną spójną całość


  • Zgodnie z zapisem zawartym w preambule Załącznika III do Dyrektywy Seveso II: „wymagania ustalone w dokumencie wymienionym w art.7 (tj. MAPP w zakładach kategorii ZZR) powinny być odpowiednie do zagrożeń poważnymi awariami, jakie stwarza zakład”. Oznacza to, że rozwiązania przyjęte w zakładach kategorii ZZR, dotyczące spełnienia wymagań Załącznika III, w tym również w odniesieniu do systemu bezpieczeństwa, powinny być adekwatne do wielkości zagrożenia awarią i wielkości jej skutków (tzw. zasada proporcjonalności). Czyli:

MAPP w zakładach kategorii ZZR,
to znaczy zakres programu działań
oraz rozwiązania zastosowane w odniesieniu do systemu bezpieczeństwa,
powinny być dostosowane do wielkości zagrożeń awariami


Zapobieganie poważnym awariom

Jeśli chodzi o meritum podejścia unijnego do omawianego zagadnienia, należy przede wszystkim podkreślić, że:


MAPP wraz z SZB, stanowiącym element składowy polityki zapobiegania awariom,
są łącznie głównym aktywnym elementem
systemu przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym
w zakładach kategorii ZZR oraz ZDR.
Określa ona program działań oraz sposób jego realizacji


Z analizy przepisów polskich, to jest ustawy Prawo ochrony środowiska, wynika, co następuje:

  • W polskich przepisach część wymagań dotyczących według Dyrektywy Seveso II polityki zapobiegania awariom (MAPP) odłączono od tego elementu systemu przeciwdziałania poważnym awariom, tworząc wymagania odnoszące się do odrębnego pojęcia – systemu bezpieczeństwa.
  • Taka konstrukcja przepisów polskich nie oznaczałaby jeszcze niezgodności z przepisami UE (wymaganiami Dyrektywy Seveso II, gdyby nie fakt, że:
    • zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska PZA dotyczy obu kategorii zakładów tj. ZZR i ZDR,
    • natomiast obowiązek wdrożenia systemu bezpieczeństwa, który w Dyrektywie Seveso II stanowi wraz z programem zapobiegania awariom jedną całość (tzn. MAPP), dotyczy według przepisów krajowych tylko zakładów kategorii ZDR.

Tak więc, w obszarze omawianych zagadnień zaistniała istotna różnica między przepisami Dyrektywy Seveso II i regulacjami polskimi. Sprowadza się ona przede wszystkim do tego, iż w Polsce zakłady kategorii ZZR, w wyniku oddzielenia części wymagań dotyczących polityki zapobiegania awariom i powiązania ich z systemem bezpieczeństwa, podlegają znacznie łagodniejszym wymaganiom, niż ZZR w Unii Europejskiej. W przeciwieństwie do UE, w Polsce obowiązek wdrożenia systemu bezpieczeństwa dotyczy według art. 252 ustawy tylko zakładów kategorii ZDR.

Wskazane wady przepisów polskich i różnice w odniesieniu do postanowień unijnych mogą być przyczyną bardzo niekorzystnych skutków w zakładach kategorii ZZR, jeśli chodzi o ich działania w celu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym.

Mając na uwadze aktualny wadliwy stan przepisów krajowych odnoszących się do PZA oraz SZB, należy w celu zapewnienia osiągnięcia właściwych celów działań w zakładach kategorii ZZR kierować się wytycznymi wynikającymi z postanowień Dyrektywy Seveso II, odnoszącymi się do polityki zapobiegania awariom (MAPP).

Zwalczanie skutków awarii przemysłowej

Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na niezwykle istotną kwestię. Jednym z elementów składowych zarówno MAPP w UE, jak i PZA w Polsce jest „zwalczanie skutków awarii przemysłowej” oraz „określenie sposobów ograniczenia skutków awarii przemysłowej dla ludzi i środowiska w przypadku jej zaistnienia” (art. 252, ust. 2 Prawa ochrony środowiska). Przypomnijmy, że zapisy te dotyczą obu kategorii zakładów, tzn. zarówno ZDR, jak i ZZR. Jednakże autorzy niniejszego opracowania niejednokrotnie mieli okazję stwierdzić, że zapisy te są niejednoznacznie rozumiane, szczególnie w zakładach.

Chodzi tutaj o zakłady kategorii ZZR, których nie dotyczą przepisy artykułów 260 – 262 ustawy POŚ, odnoszące się do opracowania wewnętrznych planów operacyjno-ratowniczych i ich wprowadzania w życie w razie awarii.

Można spotkać się z takim rozumieniem omawianych przepisów, że zakłady kategorii ZZR nie są zobowiązane do zaplanowania i przygotowania działań, sił i środków na wypadek poważnej awarii, czyli do opracowania i posiadania planów działania na wypadek awarii.

Jest to pogląd niewłaściwy. Z przytoczonych wcześniej zapisów Prawa ochrony środowiska dotyczących PZA (art. 252, ust. 2) jednoznacznie wynika, że w zakładach kategorii ZZR takie plany muszą być także przygotowane, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie stosuje się do nich wymagań odnoszących się do planów operacyjno-ratowniczych w zakładach dużego ryzyka (ZDR), ustalonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać plany operacyjno-ratownicze (DzU nr 131, poz. 1219 z późn. zmianami).

Dodatkowym potwierdzeniem takiego twierdzenia są zapisy zawarte w art. 264 ustawy POŚ:

art. 264
Prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku w razie wystąpienia awarii przemysłowej jest obowiązany do:

  1. natychmiastowego zawiadomienia o tym fakcie właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska,
  2. niezwłocznego przekazania, organom, o których mowa w pkt. 1, informacji:
    a) o okolicznościach awarii,
    b) o niebezpiecznych substancjach związanych z awarią,
    c) umożliwiających dokonanie oceny skutków awarii dla ludzi i środowiska,
    d) o podjętych działaniach ratunkowych, a także działaniach mających na celu ograniczenie skutków awarii i zapobieżenie jej powtórzeniu się,
  3. stałej aktualizacji informacji, o których mowa w pkt. 2, odpowiednio do zmiany sytuacji.


Postanowienia tego artykułu odnoszą się do obu kategorii zakładów. Ze sformułowania punktu 2(d) wynika, że również zakłady kategorii ZZR mają obowiązek podjęcia stosownych działań. Trudno wyobrazić sobie, że działania tego rodzaju mogą być prowadzone bez uprzedniego ich przygotowania. Reasumując:


W zakładach kategorii ZZR, w ramach PZA (zawierającej SZB),
powinien być opracowany wewnętrzny plan działań na wypadek poważnej awarii, adekwatny do wielkości zagrożeń


Różnica między wewnętrznymi planami operacyjno-ratowniczymi dla zakładów kategorii ZDR i planami działań na wypadek awarii w ZZR polega na tym, że:

  • W przypadku ZDR są to odrębne dokumenty, które muszą spełniać szczególne wymagania, ustalone w przepisach ustawy POŚ oraz rozporządzenia MGPPiS z 2003 r. w sprawie planów operacyjno-ratowniczych (DzU nr 131, poz. 1219 z późn. zmianami);
  • W zakładach kategorii ZZR plany awaryjne są częścią PZA a ich zawartość, jak i całego PZA wraz z zawartym w tym dokumencie SZB, powinna być adekwatna do wielkości zagrożeń poważnymi awariami przemysłowymi.

Relacje między raportem o bezpieczeństwie i PZA + SZB

Niezwykle istotnym zagadnieniem jest relacja między PZA + SZB (jako jedną całością) a raportem o bezpieczeństwie (RoB). W unijnym podejściu do przeciwdziałania zagrożeniom poważnymi awariami przemysłowymi ta relacja ma kluczowe znaczenie w odniesieniu do zakładów kategorii ZDR.

W przeciwieństwie do przepisów polskich Dyrektywa Seveso II wymaga (art. 7 oraz art. 9 punkt 1a) wdrożenia i ciągłej realizacji PZA oraz opracowania, wdrożenia i stałego funkcjonowania w zakładach kategorii ZDR (oraz w ZZR także) systemu bezpieczeństwa (SZB) związanego z PZA.

Raport o bezpieczeństwie jest de facto rodzajem sprawozdania, w którym zawarte są m.in. wymagane informacje o zakładzie, instalacjach, technologiach, substancjach niebezpiecznych i inne (omówienie tych spraw oraz przedstawienie odpowiednich zaleceń na stronie internetowej zaplanowano na rok 2010). RoB powinien zawierać m.in. ocenę ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, identyfikację źródeł zagrożeń, opis scenariuszy zdarzeń awaryjnych, ocenę potencjalnych skutków awarii. Wymagania UE oraz wymagania przepisów polskich, dotyczące tych elementów raportu o bezpieczeństwie, są podobne.

Raport o bezpieczeństwie powinien zawierać także informacje o zastosowanych rozwiązaniach w zakresie bezpieczeństwa, w tym opis technicznych, organizacyjnych i proce-duralnych środków zapobiegania poważnym awariom przemysłowym oraz minimalizacji ich skutków, a także informacje odnoszące się do wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego. Czyli – jeśli rozważyć dyskutowane sprawy wnikliwie – sprawozdanie z realizacji oraz udokumentowanie wyników uzyskanych w rezultacie wdrożenia i funkcjonowania w zakładzie PZA oraz SZB!

Na tej podstawie można sformułować kolejne bardzo ważne stwierdzenie:


Istotną część raportu o bezpieczeństwie stanowi opis PZA i SZB oraz sprawozdanie z realizacji tych elementów  systemuprzeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym,  wraz z opisem wyników wdrożenia PZA i SZB


Z powyższego stwierdzenia wynika w sposób oczywisty, że:


Określona część wymagań dotyczących zawartości raportu o bezpieczeństwie
definiuje pośrednio równocześnie szereg wymagań
odnoszących się do PZA oraz SZB


Przepisy krajowe, tzn. zarówno Prawo ochrony środowiska, jak i rozporządzenie MGPiPS w sprawie raportów o bezpieczeństwie (DzU z 2003 r. nr 104, poz. 970, zm. DzU z 2005 r. nr 197, poz. 1632) nie formułują wyraźnego związku między PZA i SZB z jednej, a RoB – z drugiej strony. W świetle wymagań przepisów UE niezbędne jest zapewnienie właściwej współzależności między PZA i SZB a raportem o bezpieczeństwie, w którym m.in. powinny być udokumentowane osiągnięte w wyniku wdrożenia PZA oraz SZB rezultaty w zakresie zmniejszenia ryzyka poważnej awarii.

 

 

 
01 Portal wiedzy o BHP - Centralny Instytut Ochrony Pracy - Państwowy Instytut Badawczy